Spór o drzewa. Nie, nie tylko gorzowskie
Czy zasadą jest ochrona drzew, a wyjątkiem dowolność wycinki? Czy też zasadą staje się dowolność wycinki, a odstępstwem ochrona?
Osią głośnego w całym kraju sporu jest ustawa z 16 grudnia 2016 r. – o wyjątkowo niewdzięcznie brzmiącej nazwie – o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (dla szczególnie zainteresowanych: Dz. U. 2016 poz. 2249), potocznie i skrótowo zwana od nazwiska swojego autora – „Prawem Szyszki” lub bardziej wyniośle (na wzór starożytnego Rzymu) „Lex Szyszko”. O czym w ogóle mówimy? Otóż, ta niepozorna zmiana ustawowa zajmująca raptem trzy (!) strony formatu A4 – moim zdaniem – w gruncie rzeczy stanowi o głębokiej zmianie definicji istoty ochrony zieleni w Polsce (potocznym rozumieniu tego słowa). Ustawa rozmywa bowiem dotychczas obowiązującą w prawie nadrzędną zasadę ochrony przyrody przed działalnością człowieka lub też inaczej: wprowadza chaos interpretacyjny. Uniemożliwia jednoznaczne zdefiniowanie nadrzędnej zasady mającej leżeć u podstaw działalności każdego praktyka prawa (np. urzędnika) czy też szerzej – obywatela: tzn. czy zasadą jest ochrona zieleni, a wyjątkiem dowolność jej wycinki, czy też może odwrotnie – zasadą staje się dowolność wycinki, a tylko odstępstwem od reguły ochrona drzew?
Decyduje widzimisię
Brak jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie umożliwia różnym „aktorom sporu o zieleń” interpretowanie nowych zmian prawnych wedle własnego uznania. Pragnę tu zauważyć, iż nie neguję zgłaszanej od wielu lat przez właścicieli nieruchomości koniecznej korekty prawnej w tym zakresie, szczególnie przez tych właścicieli, którzy posiadają pojedyncze drzewa na „rodzinnej” (niedużej) działce budowlanej. Zmiana taka powinna jednak zostać obostrzona obiektywnymi przesłankami merytorycznymi, których wypełnienie – bez subiektywnej oceny urzędnika – umożliwiałoby zgodne z prawem usunięcie niepotrzebnej zieleni (zagrażającej zdrowiu lub życiu, mogącej uszkodzić mienie, pochodzącej z samosiewu z pobliskiego lasu etc.). Obecna zmiana prawa (dokonana zresztą bez jakiegokolwiek głosu eksperckiego, uchwalona podczas słynnego posiedzenia Sejmu RP w Sali Kolumnowej) jest natomiast przykładem całkowitej ignorancji merytorycznej ustawodawcy. Jej skutkiem jest bowiem całkowita utrata przez samorządy jakiejkolwiek kontroli, już nie tylko nad samą wycinką drzew, ale także nad ewidencją tej wycinki, o ile ochrona zieleni nie wynika z innych, szczególnych przepisów (np. w zakresie ochrony konserwatorskiej lub też specyficznych form ochrony przyrody takich jak parki, rezerwaty czy pomniki przyrody).
Oznacza to, że obecnie w Polsce nikt nie jest w stanie kompleksowo kontrolować stanu zieleni w miastach, o ile nie znajduje się ona na gruntach miejskich. Taki stan prawny stawia samorządy przed faktem dokonanym. Luka w prawie umożliwia bowiem „prewencyjną” wycinkę dowolnej ilości drzew na każdej prywatnej nieruchomości niezależnie od jej lokalizacji w strukturze funkcjonalnej miasta, tak aby w spekulacyjnym obrocie gruntami umożliwić jego zbycie po jak najatrakcyjniejszej cenie. Do tego większość miejskich terenów w Polsce nie jest objęta prawem miejscowym określającym warunki ich zagospodarowania za pomocą tzw. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Może być jednak i tak, że owe plany istnieją i definiują przeznaczenie zgodne z interesem publicznym. Ale jeśli są niezgodne z intencją właściciela nieruchomości, to doprowadzając do masowej wycinki, będzie on w stanie wymusić zmianę takiego zagospodarowania (np. z zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności na handlowo-usługową o wysokiej intensywności).
Jest to oczywiście działanie niezgodne z prawem, podobnie zresztą jak medialnie głośne przykłady wycinki drzew na obszarach objętych ochroną (np. obszary Natura 2000 w pasie nadmorskim), ale wysokość potencjalnego zysku z inwestycji jest zapewne tak kusząca, iż nawet ewentualna kara nie może odstraszyć, a przywrócenie stanu pierwotnego jest w zasadzie niemożliwe. Co więcej, zmian w krajobrazie nie powstrzyma także (na co liczyli niektórzy) ustawowo zdefiniowany okres lęgowy ptaków. Wspomniana wcześniej odwrócona filozofia stosowania prawa powoduje bowiem, że to teraz właściwy organ musi udowodnić właścicielowi nieruchomości, że na konkretnym drzewie istniało dane stanowisko lęgowe. Nic nie da również zapowiedziana (choć wciąż jeszcze nieuchwalona) kolejna zmiana ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta ma wprowadzić obowiązek zgłoszenia do właściwego organu – najpewniej gminie – chęci wycinki drzew na własnej nieruchomości. Oznacza to tylko tyle, że urząd pozyska informację o wycince, bez żadnej możliwości interwencji w konkretnej, nawet destrukcyjnej dla interesu publicznego, sytuacji. Także zakaz sprzedaży nieruchomości przez okres pięciu lat po wycince drzew podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą wydaje się być fikcją prawną, bowiem to „podstawione” osoby fizyczne będą, w imieniu przyszłego inwestora, wykonywać wskazywane przez niego określone działania inwestycyjne. Po ustawowym terminie zainwestowaną nieruchomość już legalnie odsprzedadzą zainteresowanemu podmiotowi (pomijam już fakt, iż wprowadzenie zakazu sprzedaży nieruchomości zdaje się być sporym nadużyciem konstytucyjnym, jednakże ze względu na obecną sytuację prawną wokół Trybunału Konstytucyjnego i niepewność co do jego orzeczeń nie będzie organu uprawnionego, który miałby to stwierdzić).
Interes publiczny nieważny
Dochodzimy do wymiaru o wiele bardziej dramatycznego niż mogłoby to wynikać wprost z zapisów samej ustawy. Otóż, w cywilizowanych krajach (do jakich podobno Polska ciągle aspiruje) przy wszelkiej ocenie zagospodarowania prywatnych nieruchomości bierze się również pod uwagę interes publiczny – przestrzeni miejskiej (...). Prawo własności w żadnym, cywilizowanym kraju nie jest równoznaczne z prawem do zagospodarowania terenu w sposób dowolny. Stwierdzenie to może wydawać się niektórym kontrowersyjne. Niemniej należy sobie zdawać sprawę, iż przestrzeń, w której chcemy funkcjonować, jest dobrem wspólnym, często bardzo trudno odnawialnym (lub wręcz nieodnawialnym). To czyni wybór odnośnie do tego, jak nasze otoczenie ma być ukształtowane, w zasadzie zero-jedynkowym. Publiczny i prywatny interes zazwyczaj trudno wyważyć, niemniej w obecnej sytuacji prawnej niemal całkowicie przechylono szalę tylko w jedną stronę. Zupełnie pominięto kwestie funkcjonowania organizmów miejskich, w których zieleń i tak od wielu lat pozostawała na uboczu zainteresowań ustawodawcy.